连云港沿海开放30年纪实之国资篇
程广宇 席世战
扬帆起航正当时 乘风破浪谱华章
——连云港市国有企业及国有资产监管的改革发展
一、连云港市国有企业发展概况
连云港市国有企业改革发展的主要历程，大致可以分为扩权让利、企业改制、推动发展三个阶段。
（一）扩权让利
从1978年党的十一届三中全会到1993年党的十四届三中全会，连云港市大约用了15年时间，围绕计划经济体制内部放权让利的改革，重点调整政府与国有企业之间的生产管理权限和利益分配关系，通过扩权让利、实行承包经营责任制等措施，充分调动企业和职工的生产经营积极性，企业所有权与经营权开始分离。
（二）企业改制
1993年党的十四届三中全会上，印发了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。1999年，市委、市政府印发了《关于推进国有企业改革和发展的若干政策规定》，重点围绕企业改制涉及的相关内容进行了规定。通过对国有经济结构实施战略性调整、对国有企业实施战略性重组，国有企业社会负担重、历史包袱多、企业冗员严重等问题也得到初步解决。
（三）以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展
针对长期制约国有企业改革发展的体制性矛盾和问题，2002年党的十六大明确提出：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。为深入贯彻落实党的十六大精神，2005年，连云港市人民政府国有资产监督管理委员会成立，代表市政府履行对市属国有企业的出资人职能。通过推进战略性重组、政策性破产和股份制改革，组建了一批主业清晰的市属国资主体，国有资产实现优化配置，国有企业进一步做大做强，国有经济的活力、控制力、影响力不断增强。“十一五”期间，全市共完成百余家企事业单位的改制工作，安置职工1.5万人，市国资委重点监管的企业从16家整合重组为12家。
二、连云港市国资监管发展历程
从国资监管体系的发展来看，主要包含传统体制下的国有资产管理、改革开放初期的国有资产管理、2002年以来的国有资产管理等三个阶段。
（一）传统体制下的国有资产管理（时间不在沿海开放之后）
在从1949年中华人民共和国成立到1978年党的十一届三中全会召开的三十年间，我国国有资产管理实行的是高度集中的计划经济体制，在这个体制下，连云港市的国有企业分别隶属相应的行业主管部门，形成各自条块：固定资产是政府集中投资购建，流动资金由政府拨付，物资供应以计划调拨为主，生产经营实行指令性计划管理，国有企业的产品由政府按计划统一调拨、分配、使用，财政上实行统收统支，劳动人事上统一管理、调配。这期间中央也曾多次出台政策下放管理权限，但也仅限于调整中央和地方、条条与块块之间的管理权限，并未触及体制，导致“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的现象轮番出现，始终不能从根本上解决经济秩序混乱和经济活力削弱的矛盾。
（二）改革开放初期的国有资产管理
十一届三中全会以后，计划经济体制逐步松动，市场机制在经济中的调节作用逐步增强，作为经济体制改革核心内容的国有企业改革也逐步转变为与国有资产产权制度改革相互联动。
1978年改革开放以后，政府开始鼓励引入外资，建立中外合资企业，允许民营企业存在和发展，建立私营企业。外资企业、民营企业的较快发展引起我国经济基础的企业制度结构发生了变化，即由改革开放前单一的国有制形态开始向多种所有制并存的形态发展。
1989年7月在市财政局新增国资科，行使国有资产监督管理职能；1992年5月成立了连云港市国有资产管理办公室，相对独立的开展国有资产监督管理工作，行政上受市财政局领导；1995年5月连云港市国有资产管理局成立，标志着连云港市国有资产管理体制改革在政府职能层面迈出了重要的一步，是政府双重职能合一向双重职能分开的历史性转变，是国有资产多部门管理向职能化管理的转变；1998年9月，成立连云港市国有资产管理委员会，主任由市长担任，办公室设在市国有资产管理局，统一行使国有资产所有权管理；2001年5月，撤销市国资局，成立市国有资产管理办公室，与财政局合署办公。
（三）2002年以来的国有资产管理
十六大的召开标志着国有资产管理体制改革进入了新阶段。十六大提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，“继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务”。同时，十六大对国有资产管理体制改革明确了几个重大问题：一是设立专门的国有资产管理机构;二是在坚持国家所有的前提下，中央和地方政府分别代表国家履行出资人的职责，充分发挥中央和地方两个积极性;三是实现管资产和管人、管事相结合。
2003年出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》进一步明确了国有资产监管体制的基本框架和企业国有资产监管的基本制度，将国有资产管理体制改革纳入了法制化轨道。
2005年，连云港市人民政府国有资产监督管理委员会正式成立，基本实现了出资人的机构到位和职能到位，确立了国资监管机构、国资授权投资主体和国有独资、控股、参股企业三层次的国资监管运营体系。
三、市国资委成立以来取得的成绩
全市国资系统坚持以科学发展观为指导，以国有资产保值增值为主线，狠抓国有经济布局结构的调整和国有企业的改革，不断探索创新新形势下国有资产的监管方式，全市国有资产的监管和国有企业的改革发展都取得了明显的成效，为经济社会的跨越发展作出了积极贡献。主要呈现三个方面的特点：
（一）国资监管水平不断提升
一是规范监管方式。对监管企业“三重一大”决策制度执行情况进行专项检查；做好全市企业国有产权重新登记工作；加强对企业资产评估过程中各个环节的把关；重点围绕领导班子成员公积金、所得税代扣代缴等内容，委托事务所对监管企业进行年度审计；在市属8户监管企业中派驻3个监事会；完成两个试点单位外部董事人员的筛选工作。
(二)是强化制度建设。
进一步健全国有资产出资人制度，实现出资人权力到位、责任到位，先后制定下发《连云港市市属国家出资企业重大事项管理暂行办法》《连云港市 市属国家出资企业“三重一大”实施办法》《关于进一步整合市属监管国有企业内部资源的意见》《关于明确市属监管企业主业的通知》《国有资本经营预算编制试行办法》《连云港市市属企业资产损失责任追究暂行办法》《关于加强县、区国资监管工作指导监督的意见》。
完善考核体系。围绕国企法人代表的业绩考核不断进行积极探索，在全省率先出台《市属监管企业主要负责人经营业绩考核及薪酬管理办法》，将国资监管的日常工作纳入考核体系，将企业人才队伍建设、文化建设、职工收入增长与法人代表的业绩和薪酬紧密挂钩，逐步形成能力与业绩、风险与责任、品德与义务相协调的考核评价体系。
（三）国有企业改革不断深入
通过推进战略性重组、政策性破产和股份制改革，组建了一批主业清晰的市属国资主体，国有资产实现优化配置，国有企业进一步做大做强，国有经济的活力、控制力、影响力不断增强。“十一五”期间，全市共完成百余家企事业单位的改制工作，安置职工1.5万人，市国资委重点监管的企业从16家整合重组为12家。
（四）国有经济总量不断壮大
自2005年市国资委成立至今，市属监管企业总数从16户减少到8户，截至2013年12月31日，全市国有企业资产总额1538亿元，所有者权益总额732亿元，上交税费4.2亿元，其中纳入考核的8户市属监管企业资产总额656.2亿元、所有者权益总额252.7亿元，比2012年底分别增长34.9%、26.6%；实现营业收入114.5亿元，实现利润3.1亿元，上交税费3.5亿元。纳入年度报表统计的市属监管企业年末资产总额791.4亿元，较2005年国资委成立之初的110亿元增长了6倍；实现营业收入121.65亿元，较2005年的22.3亿元增长了4.5倍。
经过不断深化改革和机制转换，国有企业的管理体制和运行机制发生了根本性的变化，国有经济的运行质量和发展速度有了显著提高，国有经济的控制力和影响力大大增强。目前，连云港市由市、县（区）政府出资，由各级国资监管机构或授权派出机构、部门依法依规管理的国有企业共26户。
（五）国有经济的支撑带动作用不断增强
连云港市国有企业的支撑性、带动性、基础性作用不断显现，特别是国有企业为推进经济社会发展，主动担当、勇挑重担，承担了一批全市重点工程和重大事项，较好地履行了国有企业的政治责任和社会职责。
港口辐射功能强劲，带动作用明显。港口集团低碳港口、生态港口、绿色港口创建成效显著，成为全国唯一节能减排专项资金区域性和主题性管理试点港口。集装箱海铁联运物联网工程成为“国家范本”。连云港船用岸电技术攻克了电制差异、电缆拖接、电力切换等技术难题，项目核心6大关键技术申请了国家专利 ，成为全球首创、国际领先的低碳环保节能新技术，已通过交通运输部和中国船级社双项验收成为 “十二五”水运节能减排推广项目并走上了产业化道路，被十五届国际科技产业博览会冠名“中国岸电”。
新城规划科学合理，基础建设保质保量。金海投资加快推进8平方公里的商务中心区建设，基础设施、旅游休闲、商务服务、滨水居住、社会事业以及景观绿化等项目均取得了重大进展，新城23条主次干道和27座桥涵全面建成，一批功能性基础设施加快建设，新城框架初步呈现。
民生工程强力推进，群众幸福感有效提升。港口集团坚持走群众路线，通过“三问三求”、公务用车改革、科技人员激励机制、劳务用工机制改革，不断释放改革“红利”。金海投资公司扎实打造准金融板块，积极为中小企业搭建平台，为涉农项目发展提供资金近亿元，有力扶持了全市“三农”产业的发展。金桥盐化集团全力推进棚户区改造，已有3600多户职工家庭告别低矮潮湿的滩头平房，被评为“全国厂务公开民主管理示范单位”。海通集团在2012年连云港市民生1号工程--BRT项目建设过程中，主动强化担当意识，认真推进场站建设、车辆购置和组织运营工作，确保了BRT项目的如期高效投入运营，提高了公交线网覆盖率和市民出行效率，促进了区域经济协调发展。奥神集团加快推进改革扫尾工作，集中精力推动尚在破产程序中的企业加快终结。振兴集团全力打造居民“菜篮子”工程，加快推进菜市场升级改造；沭新渠送清水工程完工、蔷薇湖应急备用水源工程开工，城市饮用水源安全保障体系建设取得重大进展。机场公司新机场选址报告通过国家民航局批复，投资建设平台组建方案经市长办公会议研究并通过，花果山机场投资建设公司的公司注册等相关事项稳步推进。
转型升级加速推进，技术创新成就卓著。金桥盐化大力推进产业转型升级，集中力量推动传统制盐业向园区配套精细化工产业转型升级。奥神集团“高强高模聚乙烯纤维制备关键技术合作之干法纺丝成形设备”项目被列入国家科技部863计划；国内首条干喷湿纺SYT45级（相当于700）碳纤维项目的投产打破了长期以来国外对我国的技术垄断，填补了国内空白；奥神集团被认定为“国家高性能纤维材料产业研发制造示范基地”。煤炭公司“内稳外扩”成绩显著，在徐州白集煤矿透水关闭的困难局面下，转战贵州，购买了小桥、竹林湾、黄水坝、桂花等六对煤矿，成功实施战略西移，并通过技术升级改造，实现了机械化生产作业。
四、经验与启示
经过不懈努力，市属企业改革发展和国资监管工作取得了明显成效。但我们也要清醒看到，许多矛盾和问题亟待解决。国有资本集约度不够高、国有企业技术创新能力普遍不强、经营管理不善、国资监管职能还不能完全到位、法人治理结构还不完善等等，这些问题制约着国有经济转型跨越发展，而解决这些问题的根本就在于改革能否再深化。
中共中央十八届三中全会通过的《决定》明确指出“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”，省委、省政府颁布《关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》，对全省全面深化国有企业和国有资产管理体制改革明确了基本原则、主要目标，并就调整优化国有经济布局结构、加快发展混合所有制经济、建立健全现代企业制度、完善国有资产管理体制、形成推进国有企业改革的合力等方面进行了具体部署。
在全国上下谋改革、促发展的大背景下，2014年8月4日，随着《中共连云港市委 连云港市人民政府印发<关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的实施意见>的通知》出台，连云港市国资系统吹响了国有企业和国有资产管理体制改革的号角，为全市国有经济的改革发展指明了方向、提出了目标、明确了路径。
（一）深化改革的重点任务
在坚持和完善基本经济制度、坚持市场化取向的前提下，结合实际，以改革促进全市国有企业转型升级和可持续发展，发挥国有企业在公共基础设施建设上的主导作用、在高新技术产业上的引领作用，通过优化国有经济布局和结构、实施产权多元化、积极发展混合所有制经济，壮大国有企业实力、提高活力和竞争力。
（二）深化改革的立足点
一是强调机遇原则。抢抓连云港市多重战略叠加带来的机遇，加快形成国有资本向基础设施、现代物流和服务业、高新化工和新材料等重要领域积聚的国有经济布局结构。
二是强调市场导向原则。充分尊重国有企业的市场主体地位，以经济手段、市场化方式推进发展混合所有制经济和国有企业产权多元化改革，按照市场需求、运用市场手段，实现国有企业有进有退、有所为有所不为。
三是强调保障原则。发挥国有资本在基础设施、资源能源、生态环境等领域的支撑保障作用，通过高新技术研发与投产，加快促进战略性产业在连云港市形成产业链。
四是强调稳妥原则。坚持积极探索、大胆创新和严谨务实相结合，先行先试与整体推进相结合，依法依规，稳妥操作。
（三）深化改革的主要目标
一是实现经营性国有资产监管全覆盖。到2020年，基本形成产权明晰、规则统一、权责明确、管理科学的经营性国有资产监管全覆盖体系。
二是完成国有企业公司制改革。通过公司制改造、引进外资、向非公资本转让产权、引入战略投资者、交叉持股等方式，使股份制、混合所有制成为全市国有企业的主要形态。到2020年，全市国有企业全面建立现代企业制度。
三是提高国有资本集聚度。到 2020年，全市国有企业80%以上国有资本集中于港口建设、基础设施、现代物流和服务业、高新化工和新材料等主要领域，全市国有企业资产资产规模有较大突破。
（四）深化改革的具体路径
一是实施分类管理，优化布局结构。改善宏观环境：通过转变政府职能，确立企业投资主体地位，深化行政审批制度改革；分类管理：按照国有企业承担的职责、业务特征、市场属性、资源配置方式的差异，将全市国有企业分为公共服务类、特定功能类、一般竞争类三种类型；推动重组：推动国有企业聚焦重点项目和关键产业，降低一般竞争类企业国有资产在全部国有资产总额中的占比，力争在2020年前全面完成全市国有企业对低效、无效参股投资以及长期亏损的竞争性业务退出任务；培育优质资源：通过优化股权结构、资产结构、业务结构、债权债务结构，增强资本运作能力；构建国有资本投资、运营平台：在特定功能类企业中选择条件接近者，改建成为国有独资形式的资本投资公司，组建一户市级层面国有资本运营公司，实现国有资本投资运营与具体经营相分离。
二是加快发展混合所有制经济。合理界定国有股权比例：通过市场化办法，以转让国有股权、引进增量投资、实行资产置换、开展并购等形式，逐步形成市国有企业与各类社会资本共同出资的股权结构；允许符合条件国有企业职工持股：在发展混合所有制的国有企业，探索通过增资扩股等形式让企业职工持股的措施。
三是建立健全现代企业制度。全面完成公司制改制：2017年前，市属国有企业全部完成公司制改制，2020年前全市国有企业全面完成公司制改制；规范法人治理结构：规范董事会、监事会、经理层，试行职业经理人制度，2016年前全市国有企业外派监事会全部落实到位，择时在专业性强的国有企业试行设立独立董事；完善领导人员管理办法：推行企业领导人员任期与企业董事会任期相统一的任期制管理；深化企业内部管理改革：运用现代信息管理技术，推动市国有企业从传统管理向现代管理、从粗放管理向精细管理、从事后补救式管理向事前控制型管理转变。
四是完善国有资产管理体制。转变国资监管重点：从管资产为主向管资本为主转变，实现对全部经营性国有资产的统一监管；完善考核激励约束机制：建立企业领导人员差异化薪酬分配办法，合理确定并严格规范领导人员职务待遇，深化企业工资制度改革，加快落实同工同酬要求；实行年度经营预算管理：以营业收入、营业成本、营业利润、对外投资、三项费用、债权债务结构等为重点内容，加强对国有企业年度生产经营计划安排的备案管理；建立健全覆盖全市的国有资
本经营预算制度：明确2015年收益上缴比例不低于10%，至2020年国有资本收益上缴公共财政比例逐步增加到30%。
